Некоторые вопросы проведения Счетной палатой Российской Федерации экспертизы проектов нормативных правовых актов, касающихся расходных обязательств Российской Федерации

Версия для печати

Круг субъектов, правомочных осуществлять экспертизу законопроектов, расширен с принятием постановления Правительства РФ «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», в соответствии с которым к проведению правовой экспертизы концепций законопроекта допущены Минюстиции России и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Экспертиза законопроектов может проводиться:

— Счетной палатой Российской Федерации;

— Министерством экономического развития Российской Федерации;

— Министерством юстиции Российской Федерации;

— Общественной палатой РФ;

— Советом Федеральной палаты адвокатов (п. 3 ст. 37), который входит в число субъектов, наделенных правом участия в проведении экспертизы тех проектов федеральных законов, которые относятся к адвокатской деятельности, и другими органами государственной власти и организациями.

Согласно положениям ст. 13 Федерального закона от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата выполняет целый ряд функций по экспертизе:

— проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, проверка и анализ обоснованности их показателей, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

— проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

— проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств Российской Федерации, а также проектов федеральных законов, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, уточнению государственных программ Российской Федерации;

— международных договоров Российской Федерации, документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе государственных программ Российской Федерации, межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и иных

документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации в пределах компетенции Счетной палаты;

— доклада об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции, направленного Государственной Думой, подготовка и представление в Государственную Думу соответствующего заключения по указанному докладу.

Указанные функции корреспондируют положениям п. 1 ст. 12 Лимской декларации руководящих принципов контроля, в соответствии с которым в важных случаях высший контрольный орган может предоставить в распоряжение парламента и администрации свои профессиональные знания и опыт в форме экспертного заключения, включая замечания по проектам законов и других нормативных правовых актов, относящихся к финансовым вопросам.

При этом административное руководство должно нести полную ответственность за принятие или отклонение такого экспертного заключения; более того, эта дополнительная задача высшего контрольного органа не может предполагать получения от него дальнейших выводов и не может влиять на эффективность проверки.

Полномочия Счетной палаты по проведению экспертизы законопроектов содержались и в ст. 20 Федерального закона от 11 января 1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», однако перечень отвечал характеру и направлениям деятельности высшего органа финансового контроля, что предполагало составление заключений по:

* проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета;

* проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации;

* проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы;

* проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

* проектам программ, на финансирование которых используются средства федерального бюджета.

В настоящее время в условиях применения программно-целевого планирования и исполнения бюджета и усилению роли аудита эффективности в ст. 24 действующего Федерального закона основания для проведения экспертизы и предоставления заключений претерпели изменения.

В ранее действовавшей редакции Федерального закона от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате в Российской Федерации» указывалось, что Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения:

1) по вопросам эффективности использования бюджетных средств, федеральной собственности и иных ресурсов;

2) по вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации в пределах компетенции;

3) по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов и финансово-экономическим обоснованиям к ним по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы;

4) по проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

5) по государственным программам Российской Федерации (федеральным целевым программам).

В ноябре 2014 года были внесены изменения в указанную статью Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и расширены полномочия по составлению заключений:

— по проектам законодательных актов, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

— по документам стратегического планирования Российской Федерации;

— по докладу об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции.

Во исполнение данных полномочий и функций изменения также были внесены в Регламент Правительства Российской Федерации (п. 60(4)), Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 108), Инструкцию по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации (п. 7.6) и другие акты.

Такие изменения обусловлены вступлением в силу Федерального закона от 28 июня 2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», установившим правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.

Как указано в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», документы стратегического планирования разрабатываются соответственно на федеральном, региональном и местном уровне, и в каждом случае необходимо принятие бюджетного прогноза на долгосрочный период¸ который является отдельным документом стратегического планирования.

При этом согласно ст.ст. 9 и 10 данного Закона Счетная палата является участником стратегического планирования, в том числе в составлении экспертных заключений на соответствующие проекты документов стратегического планирования, в том числе на долгосрочный период.

Теоретическое определение экспертизы проектов федеральных законов, государственных программ Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, по нашему мнению, может быть сформулировано как деятельность Счетной палаты Российской Федерации, состоящая во всестороннем независимом исследовании проектов федеральных законов, государственных программ, иных нормативных правовых актов на предмет их соответствия положениям бюджетного законодательства Российской Федерации, их возможного влияния на действующие финансовые обязательства государства и его субъектов, оценки планируемой эффективности государственных программ, обоснованности необходимых финансовых ресурсов для достижения целей, предусмотренных проектами нормативного правового акта и государственных программ, обеспеченности проектируемых законодательных решений финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности.

Помимо заключений на направляемые для экспертизы законопроекты Счетная палата по другим вопросам, входящим в ее компетенцию, осуществляет подготовку и представление заключений или письменных ответов на основании запросов Президента Российской Федерации; поручений Совета Федерации или Государственной Думы, оформленных соответствующими постановлениями; запросов комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы; запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; запросов Правительства Российской Федерации; запросов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 24 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»).

При этом решение о рассмотрении запроса и подготовке заключения должно быть принято Коллегией Счетной палаты. В случае отказа Председатель Счетной палаты возвращает запрос с указанием причин отказа.

Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 24 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» заключения Счетной палаты не

могут содержать политические оценки решений, принимаемых государственными органами по вопросам их ведения. Такой запрет определен в Законе неслучайно, поскольку ст. 9 Лимской декларации руководящих принципов контроля также закрепляет требования к правительству целиком и полностью отвечать за свои действия и ошибки, не освобождая его от ответственности из-за проведенных проверок и мнений экспертов высшего контрольного органа, если такое экспертное мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и выполнимого заключения.

Тем не менее, несмотря на закрепление полномочий Счетной палаты по составлению заключений на законопроекты по указанным выше направлениям, следует отметить отсутствие необходимых механизмов и методик по проведению и составлению экспертиз по всем заявленным пунктам.

В частности, в настоящее время действуют Методические указания по проведению экспертизы проектов государственных программ Российской Федерации, утвержденные Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 28 марта 2014 г. № 17К (963), с учетом внесенных изменений, утвержденных Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 26 мая 2015 г., протокол № 24К (1035).

Однако методические рекомендации по проведению экспертизы и подготовки экспертного заключения по проектам федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств Российской Федерации, находятся в стадии разработки.

Система стандартов Счетной палаты Российской Федерации утверждена Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от «18» апреля 2014 г. № 20К (966), пункт 12, и предполагает разработку СОД 12 «Организация проведения экспертизы проектов федеральных законов, государственных программ Российской Федерации и иных нормативных правовых актов».

Добавить комментарий