Интервью Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой журналу «Огонек»

Версия для печати
12 декабря 2016 г.

«Достоверные прогнозы отсутствуют».

Глава Счетной палаты Татьяна Голикова объяснила Светлане Суховой, на что будет жить страна в наступающем году.

После принятия бюджета и под занавес уходящего года «Огонек» обсудил состояние «государственного кошелька» с председателем Счетной палаты Татьяной Голиковой.

— Татьяна Алексеевна, минувший год был непростым. Споры велись о том, в каком состоянии российская экономика — достигла ли дна, «всплывает», «зависла» на нуле и т.д. По-вашему, в каком она состоянии?

— Я бы охарактеризовала ситуацию как «полную адаптацию», приспособленность к сложившимся условиям. Под последними я подразумеваю условия и внешние (санкции), и внутренние (кризис). Если говорить о росте или дальнейшем падении, то тут тенденция до конца не определилась: с точки зрения таких показателей, как рост производства, валовый внутренний продукт, экономика демонстрирует колеблющуюся динамику — один месяц фиксируем падение, следующий — рост, потом опять падение и опять рост. Но едва-едва заметные сдвиги в сторону последнего все же видны. Надеюсь, что 2017-й оправдает ожидания.

— Вы лично верите в прогнозы правительства о росте экономики, частных инвестиций, реальных доходов населения и потребительского спроса?

— Мы осторожно относимся к прогнозам, которые легли в основу нынешнего трехлетнего бюджета. Все потому, что качество их расчетов оставляет желать лучшего — они не подкреплены конкретными факторами, определяющими заявленную динамику. Внутри самого правительства среди разных министерств оценка таких показателей, как темпы роста реальных зарплат, потребительского спроса и ряда других, расходится. Например, государственную программу в сфере промышленности на 2017 год строят из расчета падения объемов производства легковых автомобилей, а в прогнозе правительства на будущий год зафиксированы ожидания роста этого показателя. Наверное, Минпром исходил в своих подсчетах из неких неизвестных нам (Счетной палате) факторов. Но эти детали остались скрыты еще и от глаз Минфина и Думы. Хорошо бы знать, есть ли они и в чем заключаются.

— Узнали?

— Нет пока. Государственные программы в новой редакции еще не приняты и не заработали, в них не оценена реализация антикризисного плана правительства, которому вот уже два года! Может, одна из причин отсутствия достоверных прогнозов в том, что каждое ведомство рассчитывает их по-своему. Ведь в пакете документов по бюджету-2017, направленном в Думу, содержались предложения всех правительственных структур и их расчеты, и они расходились в цифрах и выводах. Такое ощущение, что многие действуют без оглядки и стыковки с тем, что предлагают их соседи по кабинету.

— Оцените с другой позиции: кого, судя по цифрам и прогнозируемым тенденциям, в правительстве больше — пессимистов или оптимистов?

— Два ведомства озабочены социально-экономической ситуацией и ее влиянием на бюджет, соотношением доходов и расходов — Минфин и Минэкономразвитиия, остальных в большей степени интересуют расходы по «своим» статьям бюджета. При этом эффективность этих расходов не всегда очевидна, главное — заложить нужные средства при формировании бюджета. Кого больше? Думаю, оптимистов. В соответствии с прогнозом ожидается, что положительный вклад в экономический рост в 2017-2019 годах будет вносить потребительский спрос. При этом в прогнозе правительства одним из факторов увеличения потребительского спроса должен стать рост потребительского кредитования, а в Основных направлениях государственной денежно-кредитной политики, представленных Банком России одновременно с бюджетом, закладывается сохранение сберегательной модели населения и сдержанный прирост объема кредитов населению, что, на наш взгляд, более вероятно.

— А что с вкладом новых проектов в экономический рост страны?

— К сожалению, их влияние на показатели прогноза не просчитано. В Пояснительной записке к бюджету, которую подготовил Минфин, есть приложение о том, какие средства и на какие приоритетные проекты предусмотрены в бюджете, но большая часть их финансового обеспечения будет взята из 100-миллиардного резерва, выделенного под антикризисные мероприятия.

— Как обстоят дела с финансированием антикризисных мероприятий?

— Правительство должно сформировать новый резерв и продолжить поддерживать в 2017-м автопром, сельхозмашиностроение и другие отрасли, которые влияют на экономический рост. Но средства изыскивать надо уже сейчас, потому что без таких резервов не будет возможности оперативно реагировать на ситуацию и обеспечить финансовую поддержку, начиная с начала года.

— Каковы приоритеты в госрасходах на будущий год?

— В целом финансирование увеличено — на дорожное хозяйство, жилищное строительство… Немного подрастут расходы на здравоохранение и образование, более существенно на поддержку регионов. Можно констатировать общие тренды: снижение в относительном выражении к 2019 году расходов на оборону, расходы на социальную политику останутся неизменными и обеспечат все установленные законодательством социальные обязательства.

— То есть по весне опять «раскидают» 400 млрд «неучтенных» доходов прошлого года?

— Пока этих миллиардов нет! И будут ли, до конца не оценено, сейчас пока не ясно, сколько средств из бюджета-2016 окажутся невостребованными и на сколько будут перевыполнены доходы бюджета 2016 года.

— Может, дело в том, что правительство привыкло занижать цифру ожидаемых доходов бюджета?

— Это не умысел. Это отчасти сложившийся в благоприятные годы подход к планированию бюджета: достаточно было зафиксировать нижнюю границу доходов, чтобы перевыполнить утвержденный объем и часть направить «в резервы». Сейчас не те условия и надо менять подходы к расчетам, но до совершенства этой работы пока далеко. Не все ведомства, которые ответственны за поступления неналоговых платежей, с максимальным напряжением подошли к оценке поступлений. По настоянию Счетной палаты были приняты поправки в Бюджетный кодекс, которые добавили дисциплины в процесс: теперь все федеральные органы утверждают методики прогнозирования доходов по согласованию с Минфином. Пока первый блин комом, но процесс пошел. Непонятно: почему, если в этом году так называемые неналоговые поступления в бюджет составят 9 процентов от всего объема доходов, в 2019 году они должны упасть на 4 пункта? Это осторожность в прогнозах или недостаточное внимание со стороны ответственных ведомств правительства за доходную часть бюджета?

— Почему было не сделать этого раньше? Вы три года как «поправляете» расчеты правительства…

— Нам помогает то, что Счетная палата осуществляет ежемесячный контроль исполнения бюджета. Анализируя полученные данные и добавляя к ним еще и результаты наших контрольных мероприятий, мы обнаруживаем взаимосвязь между различными показателями экономического развития страны, их влиянием в том числе на доходы бюджета. Поэтому мы и видим те резервы доходов, которые не обнаружил Минфин. Наибольшее число нареканий у Счетной палаты по доходам, администрируемым Таможенной службой (ФТС). Здесь, в отличие от Налоговой службы (ФНС), еще требуется наведение порядка, искоренение имеющихся нарушений налогового и таможенного законодательства .

— Каких?

— Например, занижение таможенной стоимости товаров с тем, чтобы платить меньше НДС. Мы проверили: ввозимая продукция или оборудование оказывались дешевле, чем сырье, из которого они изготовлены. Или еще: активное использование льготы по уплате НДС на ввозимое высокотехнологичное оборудование. Проверили: в ряде случаев оборудование было 50-90-х годов выпуска и под понятие современное не подходило никак. Есть сейчас и освобождение от НДС для ввозимых расходных материалов, предназначенных для научных целей. Проверили: в 2015 году этой льготой пользовались организации, основными видами деятельности которых не является научная деятельность, а при декларировании товаров указывалось назначение — для научно-технической деятельности.

— И сколько теряет бюджет из-за того, что таможня так часто «дает добро»?

— Сложно сказать. Наши проверки не могут охватить всю картину, у нас нет такого человеческого ресурса. Согласно нашим расчетам, доходы бюджета-2017 должны быть больше примерно на 80 млрд рублей, чем по оценке Минфина. И это не предел: можно мобилизовать еще 60 млрд, если усилить административную работу.

— При этом хотят усилить нажим там, где порядок более или менее наведен, увеличив налоговую нагрузку на население, бизнес и госкорпорации. По-вашему, каких новаций в этой сфере можно ждать в будущем году?

— Все нововведения в этой сфере принимаются заранее. С учетом завершающегося года все изменения уже приняты. Они были зафиксированы в Основных направлениях налоговой политики. Но это не значит, что в будущем году не предложат что-то новое, что начнут реализовывать с 2018 года или позже. Президент уже предложил подумать над обновлением налогового законодательства. На мой взгляд, давно пора оптимизировать имеющуюся налоговую и неналоговую нагрузку — оценить эффективность имеющихся льгот и освобождений, целесообразность сохранения отдельных неналоговых платежей, их перевод в налоговые. Дело за стратегами из правительства: оценка налоговой нагрузки должна в том числе исходить из того, какой будет пенсионная система, как изменится система медстрахования и т.д. Сегодня уже очевидно, что высокая зависимость Пенсионного фонда от госсредств порождает проблемы не только ПФР, но и бюджета. Но так как ясного ответа на вопрос, какую пенсионную систему мы хотим иметь, нет, то нет и понимания о величине отчислений, о том, брать ли их только с работодателя или еще и с работника, о том, нужно ли повышать пенсионный возраст? Откладывать с ответами дальше нельзя. Как не стоит и пугаться цифр: грамотного расчета даже с большими нулями и минусами достаточно, чтобы понять, где и как изыскать средства. То же самое и по соцстраху: не ясно, нужно ли такое страхование в его нынешнем виде? Например, сейчас используется зачетная схема по уплате страховых взносов: работодатели платят разницу в бюджет соцстраха после того, как будут зачтены все больничные. Решили вроде бы, что зачеты уйдут в прошлое с будущего года, когда соцвзносами займется ФНС, но нет, срок перенесли! С подоходным налогом не легче: копья ломаются вокруг проблемы: надо ли делать НДФЛ прогрессивным? Но на этот вопрос не ответить да или нет: пересмотр шкалы подоходного налога не может рассматриваться в отрыве от обсуждающейся темы соцплатежей в ОМС, ПФР… Их можно называть как угодно, но суть одна — это части того же НДФЛ, а раз так, то оценивать проблему необходимо в комплексе.

— Почему российские власти не стимулируют потребительский спрос? В США, например, такие меры стали основой антикризисного плана еще в 2008-м и сработали!..

— Мы тогда же сделали аналогичную ставку: в кризис 2008 года было сделано многое, чтобы стимулировать потребительский спрос (увеличены пенсии и зарплаты). Но цена на нефть поползла вверх, и структурные реформы в экономике были отложены на потом. Хотя, справедливости ради, точечные изменения были сделаны и тогда — в сфере фармацевтики, производстве медтехники, отдачу от которых мы получаем сейчас. Проблема в том, что это были исключения из правил. Более того, в период высоких цен на нефть резко нарастили бюджетные расходы всех видов, не только социальные. И в то же время изменилась концепция о том, какие факторы должны стимулировать экономический рост — ставка со стимулирования потребительского спроса переместилась на инвестиции. И хотя довольно скоро — уже в 2014 году — стало ясно, что она как единственная ошибочна, планов не изменили.

— Нужно было вернуться к поддержке населения?

— Мне кажется, в наших условиях это компромиссная модель. Хочу обратить внимание, делая ставку на рост инвестиций, ни в 2014 году, ни в 2015 году не была исполнена даже та утвержденная «скромная» бюджетная инвестпрограмма. При этом в 2015 году ее исполнение оказалось самым низким по сравнению с предшествующими годами.

— В чем причина, по-вашему?

— В системе управления. Прежде всего, в неготовности отвечающих за этот процесс принимать решения и ответственно подходить к собственным предложениям. Ведь многие инвестпрограммы оказались неисполненными из-за отсутствия проектно-сметной документации, решений по отводу земли и т.п., всего того, что можно просчитать и подготовить заранее. А у нас главное «зацепиться», поставить строчку в бюджет, не думая о конечной цели, в результате — масса «зацепок» и мало результата.

— Если денег не хватает, зачем же вы призываете изыскать аж 4 трлн рублей на ликвидацию проблемы износа основных фондов?

— Эта тема незаслуженно забыта в прогнозе правительства. А ведь это именно то, что влияет не только на показатели производительности труда, но и на все экономические показатели. Основные фонды — это ведь и здания, и транспорт, и оборудование, и коммуникации. Если вдуматься, сейчас мы финансируем износ: 4 трлн — это только на то, чтобы ситуация не ухудшалась, на здравоохранение, соцуслуги и образование, в том числе нужно 200 млрд, чтобы поддержать эффективную работу имеющихся больниц, школ, поликлиник и т.д., не ухудшить ситуацию по сравнению с тем же 2015 годом. Сложная ситуация с износом в сфере связи и в строительстве. Восстановление материально-технической базы — это один из важнейших приоритетов экономики. Несмотря на рост прибыли, предприятия и организации не спешат инвестировать средства в основной капитал. По итогам 2015 года прибыль организаций увеличилась по сравнению с 2014 годом на 19,9 процента, сокращение инвестиционной активности составило 8,4 процента. Похожая ситуация за 9 месяцев 2016 года по сравнению с аналогичным периодом 2015 года: рост прибыли 10,1 процента, снижение динамики инвестиций в основной капитал — 2,3 процента. Сохраняющийся низкий уровень инвестирования даже со стороны финансово устойчивых предприятий обусловлен значительными рисками при развитии деятельности в условиях неопределенности в отношении объемов конечного спроса покупателей.

— А что делать, если резервы будут исчерпаны, как обещают? Россия способна жить без «подушки безопасности»?

— Жили же когда-то, когда Стабфонда не было. Как тогда ругали Кудрина, когда Минфин предлагал такой фонд создать! Нам повезло: нефть росла в цене и бюджет год от года сводился с профицитом. Впрочем, сейчас уже забыли: в 1999-м, например, из всех расходов в бюджете была в основном только зарплата и пенсии. Формулировать новое бюджетное правило придется: стране, получающей изрядную долю доходов от продажи энергоносителей, иначе нельзя. И хорошо бы сделать это побыстрее, пока нефть балансирует на отметке 50, а в бюджет закладывается 40, а не 100 долларов за баррель. По расчетам бюджета, в 2017-м Резервный фонд будет исчерпан полностью и правительство перейдет к использованию средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). Радует то, что к резервным деньгам прибегать для финансирования бюджетных расходов будут меньше: в 2019 году — это 140 млрд рублей (в 2017 году — 1,8 трлн рублей). Но есть и то, что беспокоит,— рост внутренних заимствований: до 1,9 трлн рублей в год, что на 680 млрд больше, чем в 2016 году. Чем больше долг, тем больше придется отдавать по его процентам.

— Кто же дает в долг такой экономике?

— Инвесторы, банки, крупные корпорации, эти вложения относятся к категории малорискованных. Беспокоит то, что если до 2015 года правительство скорее не выполняло «план» по заимствованиям (брало меньше, чем само себе дозволяло), то с 2015 года «квота» выбирается полностью. И теперь уже главное не допустить, чтобы предложение превысило спрос, потому что придется поднимать ставку по процентам, а это дополнительные расходы бюджета. Замкнутый круг.

— В начале разговора вы сказали, что в 2016-м общество приспособилось к кризису…

— Мы стали менее эмоционально относиться к тому, что происходит. Пережили сложный год, и в какой-то мере он был испытанием. Каждый вынес свой урок. Правительству, например, хватило мужества не пойти на секвестр бюджетных расходов. Напротив, выделили деньги на мероприятия по импортозамещению и поддержке ряда отраслей, что в том числе и дало возможность экономике не только удержаться на плаву, но даже прирасти по ряду позиций. Иное дело, будет ли эффект от всех заложенных в новый бюджет мер? Хочется надеяться, что все «зерна» «прорастут». Главное — их грамотно распределить. А если к маю 2017 года еще и удастся принять программу мер по стимулированию экономического роста, как поручил в Послании Федеральному собранию президент страны, тогда то, что в имеющихся прогнозах социально-экономического развития смотрится как неоправданный оптимизм, станет реальностью.

Беседовала Светлана Сухова

Цифры

 

Учет и контроль

Счетная палата (СП) не только присматривает за бюджетными деньгами, но и отмечает «болевые точки» экономики

— В 2016 году по материалам СП органами предварительного следствия возбуждено 15 уголовных дел

— Инспекторами СП было выявлено 392 административных правонарушения

— По итогам 9 месяцев 2016 года СП выявлено около 2 тысяч фактов нарушений при осуществлении закупок в рамках ФЗ-44 на общую сумму более 38 млрд рублей

— Показатель износа основных фондов по итогам 2015 года возрос и превысил 50 процентов. Для того чтобы только остановить эту негативную тенденцию, по оценкам СП, необходимо осуществить дополнительные инвестиции в экономику порядка 4 трлн рублей в год

— СП отмечает необходимость сокращения неэффективных льгот и освобождений, в результате предоставления которых в бюджетную систему в 2015 году не поступило доходов на общую сумму 9,2 трлн рублей

Интервью опубликовано в журнале «Огонек» 12 декабря 2016 года

Источник информации Счетная палата Российской Федерации